В умовах тривалої війни та великих соціальних потрясінь, питання боротьби з корупцією в Україні залишається одним із найскладніших та найважливіших. Попри те, що численні, іноді надзвичайно ресурсні зусилля у напрямку реформування системи боротьби з внутрішнім лихом принесли певні результати, вони все ж мають характер точкових. Масштаби проблеми є настільки колосальними, що твереза оцінка нескінченно віддаляє відчуття наближення успіху. Водночас багато людей продовжує працювати над створенням прозорих та відповідальних інституцій в Україні. Вони часто непублічні, однак щодня працюють як бджоли.
Наша розмова з Ярославом Любченком – донедавна керівником Національного агентства з питань запобігання корупції (2020-2024 – керівник юридичного управління, Заступник голови та виконувач обов’язків Голови НАЗК), а відтак ідеологом інтеграції стандартів НАТО в українську систему – відбулась у Стенфорді, де він долучився до спеціальної програми «Strengthen Ukraine Democracy Development», призначеної саме для підтримки тих українських державних діячів, котрі розуміють невідворотність змін і важливість часу, у який Україна ці зміни повинна втілювати.
Еволюційний підхід до реформ в Україні
ЛС: Пане Ярославе, в Україні нерідко дискусії про зміни у державному секторі ведуться навколо різких, революційних кроків. Уся Ваша професійна біографія вказує, що Ви прихильник еволюційного підходу. Чому Ви вважаєте, що поступові зміни можуть бути ефективнішими?
ЯЛ: Я переконаний, що реформування – це еволюційний процес і він не буває сам собою. Системні зміни не можуть ґрунтуватися на одноразових діях. Наприклад, затримка посадовців через корупцію не розв’язує проблеми корупції загалом. Тож, якщо ми хочемо вплинути на систему цілісно, ми маємо змінювати її основи. Інакше в одному й тому самому кабінеті за короткий проміжок часу буде затримано кількох посадовців за ті самі злочини. Це означає, що проблема не лише в конкретних людях, а й у системі, яка їх породжує. Причинах такого порушення.
ЛС: Отже, ви вважаєте, що треба щось вирішувати з причинами, а не тільки боротися з наслідками?
ЯЛ: Саме так. Невідворотністю займаються всі правоохоронні органи – Національна поліція, прокуратура, БЕБ, ДБР, СБУ. А от з причинами корупції працює зовсім небагато структур і це не є популярною сферою. Терапевт є менш привабливою лікарською професією, ніж хірург, адже не рятує вам життя. Його головна задача – запобігати хворобам. Але ми в Національному агентстві запобігання корупції намагалися впроваджувати зміни саме на рівні причин. Розробляли антикорупційну стратегію, яка імплементується до кінця 2025 року. Наприклад, деякі корупційні ризики виникають через те, що держава не є ефективним управлінцем. Вона часто не здатна управляти майном ефективно і тому деякі активи треба продати, щоб уникнути корупційних схем.
ЛС: Чи така стратегія дозволяє краще налаштувати систему?
ЯЛ: Так, система має бути побудована таким чином, щоб працювати стабільно навіть без конкретного менеджера. Якщо вона побудована хаотично, то це типовий радянський підхід, де робиться лише вигляд роботи, але реального результату немає. Натомість я прибічник поступового удосконалення. Це не зруйнує основ держави, що є критичним під час війни.
Виклики для українського державотворення
ЛС: Які системні зміни в Україні є нині найбільш необхідними?
ЯЛ: Державне управління сьогодні часто нагадує складну бюрократичну машину, яка функціонує радше через інерцію, ніж завдяки ефективності. Ми, на жаль, звикли до того, що держава – це головний роботодавець, і саме вона має забезпечувати громадянам робочі місця, як це було за радянських часів. Однак влада повинна зосереджуватись на своїх ключових функціях, як-от безпека, правопорядок і оборона. В інших питаннях вона має віддавати перевагу бізнесу та ринковим відносинам і не втручатися, а надто там, де є малоефективним управлінцем.
ЛС: Чи це пов’язано з управлінськими підходами, що рудиментарно залишились ще з радянських часів?
ЯЛ: Частково так. Найбільша проблема в тому, що у нас багато людей сприймають державу саме як джерело забезпечення, а не як сервіс, який має виконувати критично важливі функції. У радянському підході держава сприймається як оцей «забезпечувач».
ЛС: Чи означає це, що потрібно скорочувати державний апарат?
ЯЛ: Так. Держава повинна бути «легкою» і маневровною, особливо під час війни. Деякі функції та активи мають передаватися бізнесу. Наприклад, велика кількість державних підприємств не є ефективними, і, замість того, щоб залишатися обтяженням для бюджету, вони можуть бути приватизовані або ліквідовані. Держава має займатися тим, що для неї властиве, — це насамперед оборона, безпека, соціальні питання, але не комерційна діяльність.
ЛС: Які ще сфери управління, крім державних підприємств, Ви вважаєте проблемними?
ЯЛ: Наприклад, є проблеми з податковою службою. Її завдання має полягати в адмініструванні компаній і забезпеченні зручності й користі для них. Але, коли ставлять мету наповнювати бюджет будь-яким коштом, виникає ситуація, при якій інспектори тиснуть на бізнес і виписують штрафи. Це часто призводить до корупції. Бізнеси просто домовляються з інспекторами, щоб зменшити штрафи, а сама система стає неефективною.
ЛС: Як це впливає на стабільність державної системи загалом?
ЯЛ: Якщо органам не зрозуміло, яка їхня ціль, і ми не можемо поміряти цю ефективність, це велика проблема. Держава не повинна бути просто фікцією, де «робилять вигляд, що працюють». Потрібно, щоб кожен державний орган мав чітку ціль, функцію, а працівники — розуміння того, що саме вони мають робити.
До прикладу, у грудні 2023 я був у відрядженні у Вашингтоні. Наша делегація відвідувала Internal Revenue Service (IRS). Мене вразило, що буквально при вході у них розміщені місія та цінності цієї організації. Вона відразу визначає, для чого створений цей орган та які переваги для громадян США від її існування. Ця місія і цінності мають бути імплементовані у щоденну діяльність цього органу. І це основна задача керівника, який її очолює.
ЛС: Тоді логічно запитати і про приклади ефективного державного управління.
ЯЛ: У нас є кілька проєктів, які можна назвати осередками ефективності. Це, наприклад, «Прозоро» і «Прозоро.Продажі» — системи державних закупівель і продажів, що забезпечують прозорість і знижують корупційні ризики. До прикладу, «Прозорро.Продажі» на сьогодні дозволили заробити понад 2 400 000 000 доларів (100 млрд гривень) у державний та комунальні бюджети. Позитивні результати можна побачити й у діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) та інших реформаторських проєктах.
Про корупцію і роль системних змін
ЛС: Корупція, надто у час війни, залишається одним із найбільших викликів для України. Більшість процесів, які у мирний час були прихованими, зараз дедалі більше випливають на поверхню, що дає простій людині можливість повніше оцінити розмах катастрофи. Як Ви оцінюєте ситуацію?
ЯЛ: Корупція — це не лише результат дій окремих людей, а й наслідок системних проблем. Якщо корупційні ризики постійно виникають, це свідчить про прогалини в системі управління. Наприклад, у нас є проблема з компаніями, які беруть участь у державних тендерах, навіть якщо не виконали своїх зобов’язань у попередніх роках. Це створює колосальні ризики для бюджету і впливає на якість послуг.
ЛС: І як це можна виправити?
ЯЛ: Ми маємо запроваджувати гнучкіші правила для дискваліфікації недобросовісних компаній з державних тендерів, особливо у стратегічних галузях, таких, як оборона. Якщо компанія не виконала контракт, її треба виключати з наступних тендерів на певний період. Це захистить державу і дозволить зосередитися на співпраці з надійними виконавцями. Окрім цього, антикорупційні органи повинні займатися не тільки наслідками, але й працювати над причинами.
ЛС: Чи існують приклади корупційних практик, які найчастіше зустрічаються в державній системі?
ЯЛ: Держава часто виконує функції, які їй не властиві, і це лише збільшує корупційні ризики. В управлінні державними підприємствами, наприклад, частими є випадки, коли посадовці приймають рішення не в інтересах держави, а в інтересах власного збагачення. Наша задача – знизити або зовсім знівелювати участь держави там, де вона неефективна, та створити умови, щоб органи працювали з чіткою ціллю і не залежали від окремих осіб.
ЛС: Чи можна сказати, що Ви розглядаєте корупцію як результат системних збоїв?
ЯЛ: Саме так. Коли ти розумієш, що посадовці, яких затримують через корупцію, змінюють один одного на тих самих посадах, стає очевидно, що треба змінювати систему. Інакше ми просто переслідуємо наслідки, не займаючись першопричинами. Потрібно створити умови, за яких працювати на державу – це престижно і вигідно для громадян. Наразі існує багато прикладів, коли на публічну службу йдуть для індивідуального зиску.
Про нову генерацію посадовців
ЛС: Що дає надію на те, що Україна не знищить сама себе? Чи бачите ви потенціал, здатний призвести до змін?
ЯЛ: Абсолютно. Є нова генерація українських управлінців, які приходять з мотивацією змінювати систему. Це люди, які здобули освіту в Україні та за кордоном, часто мають досвід у бізнесі або міжнародних проєктах. Вони мислять сучасно і розуміють, що держава має бути прозорою й відповідальною перед своїми громадянами. Важливо, щоб держава створювала умови, в яких ці люди могли б працювати, не зважаючи на політичні зміни та впливи.
ЛС: Що ще може зміцнити ці зміни?
ЯЛ: Культура і освіта відіграють ключову роль. Культура доброчесності повинна формуватися на рівні молоді, щоб люди розуміли важливість відповідальності перед суспільством і державою. Ми працюємо над впровадженням програм з антикорупційної освіти в університетах і це вже дає результати. Люди починають розуміти, що маленький хабар у вигляді «подяки» за оцінку чи водійські права – це те, що руйнує державу зсередини.
ЛС: Це може бути також підходом до виховання нової культури державної служби.
ЯЛ: Так, ми маємо змінювати культуру державної служби так, щоб нова генерація не сприймала корупцію як норму, а тих, хто займається цим, – як токсичних для держави людей. Ідея в тому, щоб доброчесні, професійні люди могли обіймати посади незалежно від політичної ситуації. Як держава, ми маємо зробити так, щоб працювати на Україну було престижно, щоб сильні управлінці могли зосереджуватися на результаті.
Стенфорд як символ глобального мислення
ЛС: Наша зустріч відбувається у Стенфорді, де Ви проходите навчання. Чому, зважаючи на Ваш вже великий досвід, вважаєте необхідним продовжувати вчитись?
ЯЛ: Я постійно намагаюся навчатися і поєднувати теорію з практикою. Стенфорд, особливо його програма «Strengthen Ukraine Democracy Development», дав мені можливість вийти за межі локального контексту. Це було про те, як мислити глобально, як працювати над демократичними змінами не лише для України, а в рамках усієї демократичної спільноти.
ЛС: Чи багато дає Стенфорд для глибшого розуміння процесів?
ЯЛ: Безумовно. Тут працюють не лише видатні теоретики, але й досвідчені практики. Люди, які розуміють глобальну політику і бачать, як демократичні цінності можуть впливати на світ. Це також можливість подивитися на Україну ззовні, так краще можна розгледіти системні недоліки і відпрацювати механізми, де можна зміцнити нашу демократію.
ЛС: Який вплив, на вашу думку, освіта має на реформування держави?
ЯЛ: Освіта формує не тільки знання, але й культуру. Я бачу, що у нових поколіннях формується інше ставлення до держави, особливо якщо вони здобувають освіту за кордоном чи у таких українських університетах, як УКУ або Києво-Могилянська Академія. Це люди, які розуміють необхідність реформ і готові до змін. І саме освіта може стати основою.
ЛС: Чи сформована Ваша персональна візія для України?
ЯЛ: Уже так. Моя візія – це побудова демократичної, прозорої держави, яка є частиною міжнародної спільноти, з надійною правовою системою і чесною державною службою. Ми маємо взяти найкраще з інших систем, але адаптувати це до українських реалій, щоб не допустити карґо-культу, де просто копіюємо форму, не розуміючи її суті або системи в цілому. І я переконаний, що це можливо, якщо спиратися на освіту, професіоналізм і доброчесність.
Автор: Лук’ян Сельський